————赴嘉兴学习考察报告 杨庆生

　　为了更好地结合外地先进经验教学，2012年10月14日至21日，市委党校组织县处级领导培训班的全体学员赴浙江嘉兴进行异地教学，着重学习考察了城乡统筹发展的成功经验和弘扬南湖红船精神。通过学习考察，使我们进一步开阔了眼界、解放了思想、看到了差距、明确了方向，增强了加快发展的责任感和紧迫感。

　　一、浙江嘉兴城乡统筹发展的基本经验

　　这次学习考察浙江嘉兴城乡统筹发展的经验和弘扬南湖红船精神，使我们深受教育，特别是他们紧密结合自身特点，抢抓机遇，先行先试，创新改革，在统筹城乡发展的重点领域和关键环节进行积极的探索和实践，值得我们后发地区学习借鉴。

　　1、站在全域高度，推进城乡规划一体化。

　　嘉兴市把规划作为统筹城乡的基础和龙头，以全域理念规划发展建设。一是城乡规划“一盘棋”。形成了城乡统筹、相互衔接、全面覆盖的规划体系。二是规划之间紧密衔接。嘉兴在修编各类专项规划的同时，把城镇规划、土地利用规划、生态建设规划等进行了融合，实现了镇村布局规划、村庄规划、农业规划、乡村旅游规划、水系规划等专项规划有机衔接。开展了国民经济和社会发展、城乡建设、土地利用和环境保护规划“四规叠合”试点。三是城乡规划归口管理，形成了“统一规划、属地管理、分级审查、强化监督”的城乡规划管理体制。

　　2、深化城乡综合配套改革，在重点领域和关键环节进行突破。

　　在推进农村土地制度改革上，嘉兴进行了有益尝试和探索，主导思想都是在坚持农村集体土地所有权性质不变、农用地的用途不变、农用地的质与量不变的前提下，推进农业经营规模化、土地利用节约化、农民生活市民化、农村居住社区化、农民收入多元化。

　　嘉兴实施了以“两分两换”优化土地使用制度为核心的“十改联动”，“两分”，即宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，旨在帮助农民摆脱土地束缚，能够自由流动。“两换”，即以承包地换股、换租、增保障，成立土地合作社，将农民手中的土地流转出来，土地由合作社帮助流转给大户，转变农业生产方式，实现规模化经营；以宅基地换钱、换房、换地方，由政府统一规划建设新市镇或农村新社区，农民可按照宅基地大小等面积交换楼房、住公寓，推进农民集中居住，转变农民生活方式。通过这一办法，在保障农民利益的前提下，以依法、自愿、有偿为原则，做到“政府可承受、农民可接受、发展可持续”，既为城市化工业化腾出了空间，又改变了农业生产方式和农民生活方式，农民过上了市民生活。实施了以要素市场化“三分三改”为核心的配套改革,“三分”，指的是政经分开、资地分开、户产分开，通过“三分”，把村的政治职能、经济职能、社会职能分离，把农村居民身份与村集体经济组织成员身份分离。“三改”，指的是股改、地改、户改,通过“股改”，把依附于村组织上的农民的经济利益进行固化，剥离至村股份经济合作社和村土地合作社，农民变成股东或社员，经济利益没有丝毫损失；通过“地改”，实现土地要素流转；通过“户改”，剥离了依附于户籍制度上的村居选举、就业入学、社会保障、公共服务等附属功能，还原户口本来的社会管理功能，实现城乡居民人员的自由流动。通过“三分三改”，既保护了农民合法权益，提高了存量土地使用效率，实现农民资产增值，又加快了农民进镇入城步伐，拓展了发展空间。

　　在户籍制度改革上，其目的主要是聚焦于“消除附着在户籍上的城乡待遇差异”，摆脱了“就户籍改户籍”的思路，只要在主城区务工5年、区县3年以上的农民工及新生代可以自愿转户，进城后就业、住房、养老、医疗、教育一步到位，原土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权保留或自主处置，凭借这个制度设计，一大批农民转化为市民。

　　3、立足协调发展，促进区域经济一体化。

　　一是城乡产业联动发展。嘉兴以家庭企业为主，提出“强化一极、突出五区、建设十八园”，推进农业的“接二连三”，通过延伸产业链条，形成了以观光农业、休闲农业为主的现代都市农业，带动农产品生产加工等相关行业发展。二是突出以城带乡。作为统筹城乡发展的切入点和实现大城市带动大农村的区域平台，加大对“两翼”倾斜力度，建立“一圈两翼”区县结对帮扶关系，实施“两翼”农民万元增收工程，每年以不低于一般预算收入的1%比例安排实物量，支持远郊区县城镇建设、产业发展和扶贫开发，实现了农民增收。

　　4、着眼城乡均等，实现公共服务一体化。

　　这些市(区)都把推进公共服务均等化作为消除城乡差距的切入点，充分发挥政府的统筹能力，推进公共资源均衡配置。重庆提出以农村基本公共服务标准化促进均等化,教育经费投入占GDP比重达4%,中小学校舍标准化达70%,乡镇卫生院、社区卫生服务中心覆盖率达到100%和95%。嘉兴基本普及十五年教育，公共卫生和基本医疗服务体系覆盖城乡，公共图书馆镇级分馆和村级文化中心全覆盖。

　　5、改善农村环境，推进城乡基础设施一体化。

　　按照“城乡共建、城乡联网、城乡共享”的方向，推进农村基础设施建设。温州通过构建畅达的城乡交通网，打造了全域“内通外畅”的区域半小时交通圈；通过建立“户送、村收、镇(街道)运、区处理”的垃圾处理模式，提高农村生活垃圾收集覆盖率和无害化处理率，有效地改善了农村环境；完善覆盖城乡的市政公用基础设施网络，城市公交、供电、供气、供水、通信、信息等公用基础设施和网络也逐步向农村延伸和覆盖。嘉兴推进农民饮水安全提升工程和城乡一体化供水网络体系的建设，95%以上居民喝上了安全卫生的自来水，所有县、镇、村实现电气化，所有自然村实现了宽带网络全覆盖，行政村有线广播电视联网率达到100%，市区至县市、县市至乡镇的公交开通率达100%，乡镇至行政村的公交开通率达94%。

　　6、统筹就业和社会保障，推动城乡就业、社保一体化。

　　嘉兴在全国率先打破城乡二元分割的社会保障格局，社会保障在制度上实现全覆盖；在促进就业上，消除了城乡就业的各种政策壁垒，在全市范围内开展“就业村创建”活动，通过成立村级就业指导站、完善就业信息网络等措施，让农民的就业意向与单位的用工需求无缝对接，有327个村的就业率达到95%以上，这一做法引起了中央的高度重视，也入选为联合国UNDP项目。

　　二、市(区)城乡统筹实践给我们的重要启示

　　1、统筹城乡发展是从根本上消除城乡二元结构和解决“三农”问题的治本之策，是促进城乡要素流动、逐步缩小城乡差距、实现城乡互动发展的必由之路。

　　市(区)加大城乡统筹发展，取得了明显效果。以嘉兴为例，在“十一五”期间，经济仍然保持了年均14.8%的快速增长，城镇化率提高了5%，城乡居民收入比由2006年的3.4：1降至2.5：1，“两翼”贫困郊县连续3年经济增长快于全市平均水平，城乡统筹释放了强大的发展活力。怀化城乡二元结构矛盾比较突出，无论是建设现代化城市，还是建设全面小康社会，农村都是重点和难点，没有农业农村和农民的现代化，建设现代化城市就无从谈起，必须把解决“三农”问题摆在更加突出的位置，加大城乡统筹力度，加快推进城乡一体发展。

　　2、统筹城乡的力度取决于经济社会发展水平，必须立足市情，着眼实际，把握节奏，循序渐进。

　　考察中我们感到，嘉兴市(区)统筹城乡发展之所以取得如此显著效果，一是城市的综合实力雄厚，二是县域经济发达、农村发展基础好，三是上级支持力度大，这些都使他们在推进城乡一体化过程中有明显的操作优势。相对怀化而言，城乡二元结构突出，农村所占比重较大，县域经济不够发达，不具备整体推进的现实条件，统筹城乡过程中，应当从实际出发，量力而行，突出重点，一步一个脚印。

　　3、统筹城乡发展是一个长期的、艰巨的、复杂的系统工程，不可能一蹴而就，必须认真谋划，统筹考虑。

　　从统筹城乡发展的时间和效果看，嘉兴市(区)至少经历了10年的努力，目前尚未全部完成；从操作层面上看，纷纷制定出台了系列配套政策、意见、办法，都从总体到局部再到单项工作，从不同角度对统筹城乡工作进行安排部署。相对于怀化，应树立长期奋斗思想，当务之急是在原有工作基础上，从总体上通盘考虑，对统筹城乡工作进行系统化研究，本着先易后难的原则，一项一项地谋划，拿出阶段性的目标任务，扎扎实实地推进。

　　4、深化综合配套改革是统筹城乡发展的关键，也是带有全局意义的重大体制攻坚任务，必须解放思想、敢闯敢试、大胆实践，探索出一条符合本地实际的特色之路。

　　嘉兴市(区)统筹城乡的路径和模式来看，无论是哪一种模式都不是一触而就，但基本思路都把综合配套改革作为切入点和关键环节，进行重点攻关和突破，从而实现农村城市化、农业现代化和农民城镇化，促进生产要素合理流动，实现经济和社会结构的全面转换。怀化不是国家统筹城乡综合配套改革试验区，有些政策无法突破，加之南北差异又很大，完全移植嘉兴市的模式未必有效，但是可以借鉴他们的思路，另辟蹊径，迂回推进，找到统筹城乡的突破口。

　　三、对怀化工作的几点建议

　　结合怀化现代化城市建设实际，借鉴外地经验，经过深入学习和思考，对怀化工作提出以下建议：

　　1、切实加强对城乡统筹工作的领导。必须站在建设“生态宜居”城市的高度，深刻认识统筹城乡的战略意义，进一步加大组织推进力度。借鉴外地经验，建议成立怀化市统筹城乡发展委员会或领导小组，由市委、市政府主要领导任组长，下设统筹办公室，负责研究制定政策，整合市县资源，协调各方力量，形成对统筹城乡工作强有力的领导。各县区分别设立相应机构，具体抓好组织推进。建立健全领导联系、部门助推和情况通报、督查考核等方面制度，形成党委领导、政府主导、部门协同、市县联动的工作推进机制。

　　2、要进一步完善规划体系、提升规划水平。按照建设“生态宜居”城市的标准和要求，适应未来发展需要，提升现有规划，补充制定新规划。一是规划站位要高，以国际化的视野审视和谋划城市发展，高标准设计，精品化打造，规划要求深、求细、求远，特别是在空间布局上，可考虑在主城区外围连片整体规划功能区，腾出主城区空间以利今后规划调整。二是规划要全方位，突出顶层设计，综合考虑功能、产业、土地、人口、环境、资源等方方面面，防止重复建设，造成不必要的浪费，同时要注重搞好各类规划之间的衔接，使之有机地融合为一体。三是规划要覆盖全域。谋划“全域怀化”，研究制定城乡一体化发展纲要，做好城乡一体化发展战略和城乡空间布局、城乡基础设施建设、城乡产业发展、城乡劳动就业与社会保障、城乡社会发展等专题规划，引领和指导全市统筹城乡发展。

　　3、要进一步深化重点领域和关键环节改革。一是以土地流转为突破口，深化统筹城乡综合配套改革。研究制定配套政策，建立统筹城乡的就业社保、户籍管理、农村金融等方面的意见办法，健全完善土地流转、规模经营大户、创建合作社等奖励扶持政策，从政策机制层面鼓励和引导农民参与土地流转；把握推进节奏，可选择一县一区先行试点，待时机成熟后全面铺开；在坚持“依法、自愿、有偿”的前提下，加大宣传力度，营造舆论氛围，解除农民土地流转后产生的思想顾虑，增强参与流转的自觉性和主动性。二是推进农村社区化管理改革，加快促进农民变市民。根据全市行政村分布特点，统筹规划若干个农村新型社区，按照城市社区管理模式集中提供公共服务，可先考虑将让“鹤、芷、中、洪”作为试点，实现“鹤、芷、中、洪”一体化。三是深化事权改革，争取省里下放给市里更多的权力，市里也应以需求为导向，真放权、放实权，层层放权，激发基层干事创业的积极性。

　　4、要大力推进产业升级。一是科学制定产业发展规划，并将产业规划纳入城市总体规划，进一步明确产业空间布局，增强产业的关联度和集聚度。二是围绕产业发展方向，着重引进和培育辐射功能强、带动能力大、有发展潜力的大企业，靠战略性龙头企业的牵动，加快产业调整和优化升级。三是突出抓好现代农业。按照“规模化经营、专业化生产和园区化发展”方向，大力扶持发展专业协会，提高农民的组织化程度，调整优化种植业布局，特别是要在扩大种植规模和强调特色发展上下功夫，进一步增强辐射和带动能力；借鉴抓工业的思维抓农业，按照工业运行方式组织农业，规划建设一批农业园区，明确园区产业功能定位，由专业公司进行组织运作和招商。

　　5、要进一步提升小城镇建设水平。一是结合新农村建设和农村危房改造，按照城乡一体化发展的要求，进一步完善市域城镇规划，做到统筹兼顾，合理布局。二是强化小城镇的产业支撑，根据当地资源、产业基础和区位优势，进一步明确小城镇的发展定位，力争每个小城镇都能规划建设一个园区，使小城镇成为当地农村二三产业的集中地，农村富余劳动力的转移地。三是着眼长远发展需要，进一步加大撤乡并镇、撤屯并村力度，研究制定相关政策，引导农民向小城镇聚集。

　　6、要进一步加大城乡生态建设和环境保护。一是研究制定城乡生态环境专题规划，统筹考虑城乡水系的连通和治理、水产业发展和植被保护、绿化造林等方方面面，特别是对主城区的耕地，全面实施退耕还林。二是拓展和赋予农业的生态功能，把农业纳入生态高度来认识，作为一个功能性项目来谋划。三是协调大企业共同抓好生态环境的建设和保护，对于破坏植被建设的做法，要坚决进行制止。

　　7、要进一步推进公共服务和社会保障均等化。长期以来的“重城轻乡”公共资源配置体制，使农村公共服务水平大大落后于城市，农民与市民的各项福利不平等，现实中存在很多不公平。统筹城乡发展，必须首先打破这种体制，推动城乡公共资源均衡配置，让农民享受与市民同城化的基本公共服务。从我市情况看，这些年不断加大对农村的投入，农村现状有所改变，但历史欠帐较多，差距仍然明显。今后还要进一步加大投入，推动城乡公共资源均衡配置，城乡教育卫生一体发展，城乡就业社保标准待遇统一，城乡居民共享现代文明。

　　8、要充分发挥骨干企业作用，推动城乡共建。落实中央提出的“以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展”的要求，按照地企合作的方针，将统筹城乡发展纳入日程，研究建立大企业与农村的帮扶办法，探索在项目、产业、园区、民生、新农村建设上的合作机制，引导大企业资源资本下乡，支持农业农村发展。

　　9、要积极谋划向上争取政策支持。从怀化建设“生态宜居”城市和加快资源型城市转型的实际出发，研究和争取政策支持。一是研究如何争取将怀化列为省或国家统筹城乡综合配套改革试验区，这样我们的一些改革就可以破题。二是借鉴浦东新区整体合并南汇区的做法，研究如何争取支持，扩大“鹤、芷、中、洪”高新区的版图，使更多的地区享受高新区政策，助推高新区发展。三是研究如何扩大怀化对外贸易和加大引进外资力度。怀化属中部内陆城市，要建设“生态宜居”现代化城市，应当着眼于长远，研究扩大进出口贸易的办法。

　　10、要进一步提升市民素质。应当着眼建设现代化城市，抓好市民素质的培养，一方面大力提升市民的综合素质，提高市民的文明程度，培养市民国际化的思维视野和国际文化素养，教育引导市民接轨国际化，另一方面研究制定更加优惠的政策，加大人才引进力度，改善市民的素质结构，逐步塑造与国际化城市相应的市民形象。