通道侗族自治县位于湖南省西南部，怀化市最南端，东邻本省绥宁、城步，西毗贵州黎平，北靠本市靖州，南接广西龙胜、三江，处湘、桂、黔三省(区) 七县交界之地，是湖南省南下两广的咽喉要道，素有“南楚极地、百越襟喉”之称。现辖8镇13乡23万人，其中侗族占78.3%，是湖南最早成立的以侗族为主体，侗、汉、苗、瑶等13个民族和睦共处的少数民族自治县。由于特殊的地理位置和历史原因，接边地区山林、田土、水利、坟山等各类纠纷时有发生，且多呈群体性，涉及面广，调处难度大。近年来，县委县政府组织接边乡镇和有关部门在接边地区广泛开展联防联调联谊“三联”活动，建立健全了以联谊促联调、以联调固联防的“三联”长效机制，有效地遏制群体性纠纷械斗多发的势头，一大批重大矛盾纠纷和历史遗留疑难问题被化解在基层，化解在萌芽状态。目前，全县边界地区呈现了政治稳定、经济发展、社会和谐的可喜局面。

　　一、接边地区基本情况

　　通道侗族自治县位于湘、桂、黔三省(区)交界处，全县21个乡镇242个行政村中有17个乡镇74个行政村与外省(区)和本省其他县交界，接边地区总面积近800平方公里，常住人口约6.3万；其中，10个乡镇50个村与广西、贵州交界。甘溪乡、陇城镇、坪坦乡、独坡乡、牙屯堡镇等5个乡镇与广西柳州市三江县斗江镇、林溪乡、独峒乡、八江乡等乡镇接壤，共涉及23个行政村，5000余户，2.1万余人。这些村地域交错、习俗相似、语言相通、往来频繁，生产生活关系密切。特殊的地理位置，加上山林水面权属、风俗习惯、经济梯度差等客观因素，与周边毗邻交界地区历来是“两不管”地区，是矛盾的“多发地”，纠纷的“是非地”，甚至成了犯罪分子的“藏身地”，两方边界社情、民情较为复杂，矛盾纠纷较为繁多，严重影响了边界地区居民生产生活安全和经济社会发展。为此，通道县委、政府把维护边界地区社会稳定放到全县社会政治稳定的突出位置，在积极构建“三联”机制的基础上，努力探索边界地区联防联调、群防群治之路。

　　二、近年来开展边界“三联”活动的主要做法

　　(一)组织共建，工作“联”动

　　近年来，县委、县政府立足边界地区矛盾突出的现状，经过认真反思后深刻认识到，作为三省(区)交界地的通道要稳定，要发展，除了保持内部环境安定外，还需处理好周边关系，积极营造稳定和谐及互通有无、优势互补的外部环境，才能真正发挥接边的独特区位优势。为此，县委、县政府高度重视，进一步夯实我县与外省市接边县乡联防联调联谊组织。一是成立“三联”工作领导小组，设立办公室负责开展日常省际矛盾纠纷调处工作。与接边的贵州省黎平县、广西省三江、龙胜县签订省际联防联调协议，整合法制办、民政、司法、国土、农业、水利、林业等相关部门工作人员，建立边界纠纷联防应急组织。接边乡镇建有联防联调组织，如坪阳、甘溪、坪坦、独坡、播阳等乡镇均与相邻的外省市接边乡镇建立有乡镇级矛盾纠纷联防联调组织、应急队伍。接边村级联调组织健全且能够经常开展有针对性的工作，为较好地开展边界联防联调提供了组织保障。二是我县将平安边界创建纳入全县综治工作总体规划，成立了以县长为组长、分管民政工作的政府副县长为副组长，以民政、国土、林业、公安、司法、水利、农业、林业、民宗等部门为成员的平安边界联检创建工作领导小组，制定了平安边界联检建设实施方案，采取有力措施积极地开展平安边界联检创建活动。县民政局充分发挥职能作用，把平安边界联检创建工作列入重要议事日程，与民政工作同安排、同部署，认真落实界线各项任务，确保边界平安和谐稳定。三是进一步巩固森林防火联防组织。如：湘桂两省(区)边界七乡镇(广西壮族自治区独峒乡、八江乡、林溪乡，湖南省通道县坪坦乡、独坡乡、牙屯堡镇、陇城镇)护林联防陇城中心指挥所，湘桂两省(区)边界两镇三乡(广西壮族自治区斗江镇、瓢里镇、平稳乡，湖南省通道县坪阳乡、甘溪乡)护林联防瓢里中心指挥所等护林联防组织，每年定期召开联席会议和开展消防演练，进一步提升各联防集体实地应急能力。四是开展跨省联建。从解决边界群众的困难和问题入手，突破行政区域界限这道屏障，联合广西三江边界有关乡镇的边远组建立联合支部。2012年8月，根据甘溪乡岭冲村三组与广西三江县林溪乡林溪村一组村民的要求，在两县县委组织部的指导下，甘溪、林溪两个乡党委通过协商成立了湘桂跨省联合党支部——将王屯支部。2013年5月，在两县司法行政部门的共同努力下，成立了将王屯联合调解委员会。联合党支部和联合调委会的成立，有效解决了将王屯村党员群众距离村级组织远(两组距离各自行政村中心都在10华里左右)，工作难协同、活动难组织、作用难突显的问题。联合支部按照“为发展所需要、为党员所欢迎、为群众所拥护”的原则，围绕实现“共同管理党员、共同发展产业、共同享用资源、共同保护生态、共同开展活动、共同构建和谐”六个目标开展工作，以全面加强村组交流协作，推进产业发展，维护边界地区稳定为主要工作。同时，定期召开座谈会、交流会、组织生活会和举办结对帮扶和志愿服务等活动，取长补短、相互促进、共同提高。基层党组织植根于两省相邻群众之中，双边村民有了党组织作依靠，有问题党组织都予以协调解决，为老百姓在两省(区)之间建立了党和群众联系的桥梁。联合调委会及时处理土地纠纷、经济纠纷、安全生产等方面出现的诸多问题。自联合调解委员会成立以来，共受理各类民间纠纷6起，均成功化解，预防群体性纠纷1起，为维护两省边界社会稳定做出了积极贡献。正是由于平常不懈的努力，使得通道边界“联防联调联谊”三联工作创造了省县际接边地区已多年无重大矛盾纠纷、无重大群体性事件、无重大民俗宗族事件、无重大刑事案件、无重大恐怖事件、无影响恶劣的治安事件等边际 “六无”的佳绩。

　　(二)制度共商，机制“联”建

　　一是建立健全领导联谊联建机制。坚持双方领导走访联谊制度。涉边领导坚持做到“敏感时期重点走访,重大隐患专程走访,调处纠纷及时走访,日常交流经常走访”,通过走访互通信息,密切联系,解决涉及边界事务中存在的各种实际问题。2012年7月16日，在通道县独坡乡召开了湘桂黔三省坡四乡三镇(广西独峒乡、林溪乡，贵州洪洲镇，通道县播阳镇、牙屯堡镇、大高坪乡、独坡乡)创建平安边界座谈会。会上，各乡镇代表和三江县、黎平县、通道县相关部门领导分别介绍了近年来在平安边界建设方面采取的措施和取得的成效，并就进一步共同创建平安边界交换了意见。会议提出，要坚持联席会议制度，与会乡镇每年轮流召开一次，及时通报工作情况, 正确分析面临的形势和存在的各种隐患、问题,提出工作建议和解决问题方案；着力建立“联心、联防、联调、联情、联治、联稳、联谊、联舆”的“七联”工作机制，进一步增强工作的责任感，加强信息互通，扩大区域范围。二是调防结合,建立健全矛盾纠纷联防联调机制。建立了边界矛盾纠纷联合排查制度。定期不定期地开展矛盾纠纷联合排查,采取定时、定人、定点、定责的办法,把预防排查工作经常化、制度化和规范化。建立了边界矛盾纠纷联合调处制度。坚持矛盾纠纷分级调处制,严格按照属地管理和“谁主管,谁负责”的原则,搞好归口调处,确保重大矛盾纠纷快速调处。建立健全了责任联合追究机制。对因防范措施不落实、责任不到位,导致边界地区发生重大群体性纠纷事件或重大治安问题的责任人进行严肃查处。加强信息预警,建立矛盾纠纷信息联通互动制度,以强化基层基础工作为重点,建立了乡、村、组、户四级信息网络,实现信访维稳信息工作全覆盖。开展联防联调一以来，通道县与接边县共享情报信息400余条，联合调处矛盾纠纷530起，联合开展救助行动68次。三是打防并举,建立健全治安联打联治机制。积极开展联合打击涉边刑事犯罪和重点地区整治。严厉打击涉边刑事犯罪,重点打击地痞地霸、车匪路霸等犯罪分子和黄赌毒及邪教组织、宗族势力等违法犯罪活动,联合查禁取缔违法、犯罪窝点,及时整治影响边界稳定的突出治安问题。建立边界地区快速反应机制。重点加强综治办、司法所、派出所、联合治安队、村级治保会、调委会、治安信息员建设,形成联防联治、群防群治,共同预防纠纷,净化边界治安环境的快速反应工作格局。近年来，联合办案16起，联合打击边界聚赌8起。

　　(三)界线共管，边界“联”检

　　按照行政区域界线联检规定和上级民政部门的有关要求，为使界线管理工作真正落到实处，我县制定科学、完整的联检工作方案。对每一条联检的界线，认真制定联检工作方案，联检双方按照方案的内容、时间，方法和步骤开展工作，做到责任明确，工作到位。各相关乡(镇)民政办积极配合、紧密协作，对界线、界桩进行了全面检查，严格按照联检规定的范围、内容和要求操作，清除界桩周围的杂草、淤泥及遮挡物，对界桩进行刷漆描字、拍照存档，对丢失、损毁的界桩及方位物进行补设，对移位的界桩进行测绘，制作了界桩登记表和界桩成果表，完善了档案资料。充分利用勘界和联检资料成果，为地方政府和部门依法行政服务。充分利用平安边界创建工作联席会议制度，及时通报情况，定期不定期地分析解决边界管理中的问题，排查存在隐患，研究解决方案。今年根据省市下达的联检工作任务，我县与周边广西龙胜县、广西三江县订立了共建平安边界协议，实行定期开展联检、互访、联防、联调等形式的活动，同时还建立边界纠纷应急处理机制，开展平安边界宣传活动，及时总结报道平安边界联检建设工作。在2013年按时保质保量完成2条省际界线联合检查工作的基础上，进一步落实边界管理维护责任制，把各项任务落实到村、落实到人，及时对界桩移动、界桩损坏、界桩方位物损坏、界线、界桩修测等问题及时实施联合处理。2013年内无违反界线管理法规的行为，无边界纠纷突发事件、无边界矛盾和边界纠纷。通过开展平安边界联检创建活动，边界一些热点难点问题得到及时解决，年内边界区无民事纠纷案件，刑事犯罪案件明显降低，无治安乱点。界线走向清晰、界桩位置清楚，干部依法管界，群众自觉守界，百姓和睦相处，边界和谐稳定，没有发生因边界不清而引发恶性刑事案件、群体性械斗事件和集体上访事件。

　　(四)森林共护，护林“联”防

　　边界联防区遵循“内防为主、积极联防、团结互助、保护森林”的原则，积极开展边界护林联防工作，有效促进了边界地区经济社会共同繁荣发展。一是严格落实责任。联防区各县党委、政府都高度重视森林防火工作，时刻绷紧这根弦，把森林防火工作纳入政府绩效考核内容，作为当前各级党委、政府的头等大事来抓，坚持实行森林防火工作各级行政领导负责制，层层签订责任状，形成了“一级抓一级，一级对一级负责，层层抓落实”的工作格局，切实将森林防火责任落实到村组，防火区域落实到山头地块。二是强化宣传，提升防火意识。联防区各县均结合自身实际，开展了灵活多样、注重实效的森林防火宣传教育活动”取得了良好成效。两年来，联防区各县共召开县级森林防火专题会议26次、出动防火宣传车560辆次、设立大型永久宣传牌70块、张贴宣传标语25万余条，森林防火宣传氛围浓厚，受教育群众达到80多万人次。三是严管火源，杜绝火灾隐患。两年来，联防区各县认真执行森林防火条例，严格把好野外火源管理，有效地防止和减少了森林火灾的发生。四是严厉打击，维护林区秩序。联防区各县认真贯彻执行《森林法》、《野生动植物保护法》等林业法律法规，坚持依法治林、依法治火，采取“重点整治与规范管理相结合，重点打击与预防教育相结合”的做法，加大了毁林案件查处力度。两年来，共查处各类林业案仵853起，处理865人，其中，拘留28人，逮捕 27人，移送起诉52人。五是妥善化解纠纷。随着护林联防工作的有效开展，联防区各县的交流与联系不断增强，友谊日益增进。在处理矛盾纠纷过程中，各县都能本着“尊重事实、尊重历史、互让互谅、增进友谊”的原则，以大局为重，加强协调，积极配合，使一批跨省、跨市、跨县的历史纠纷得到了妥善解决，有效维护了联防区的和谐稳定。两年来，联防区各县共受理山林纠纷112起，受理面积5.9万亩，调处山林纠纷74起，解决争议面积2.8万亩。

　　(五)发展共谋，经济“联”赢

　　我县采取干部异地教学、定期举办经验交流会等形式，加速湘桂黔区域交流与合作，共谋发展大计。依托广西南宁市委党校丰富的教育资源，连续三年把中青、科干班学员送到南宁开阔眼界、拓展思维、增长见识。借鉴贵州雷山旅游开发的成功经验，与贵州雷山县委党校签订了干部异地培训协议。在湘桂边界坪阳乡、甘溪乡相继共同开发建设老塘电站、长界矿业公司等大中型项目。与广西、贵州达成旅游框架合作协议，迅速融入“大桂林”旅游圈。各乡镇与湘桂黔边界乡镇纷纷以“联防会”、“联谊会”等形式建立党委互访机制。“湘桂黔边界是我家，和谐稳定靠大家”已成为湘桂黔边界各级党委、政府的发展共识。以方便群众、服务群众为抓手，打破了区域界限，在边界地区发展上实现了“一盘棋、一条心、一个调、一股劲”。强化产业合作。独坡乡学习三江县高定村种茶成功经验，立足乡情，引进优良品种在孟冲、地坪两村种植，形成产业合作，基地互动。同心协力抓经济。自将王屯联合支部成立以来，两乡党委、政府十分重视当地的经济社会发展，一方面，积极向上级争取资金和政策的支持，用足用活两省(区)的惠民政策；另一方面引导群众发展经济，优化产业结构，形成了以生姜、茶叶、茶油为主的产业结构布局。目前，全屯生姜种植面积40亩，茶叶种植面积30亩，茶油种植面积110余亩。该屯的年人均纯收入也由2011年的1600余元提高到了现在的3400余元。转变思想观念，促进区域经济合作共赢。随着经济社会发展和对外矛盾条件的改善，近年来，通道县牙屯堡镇提出了打造“湘西南边陲第一镇”的口号，凭借着得天独厚的区位优势，以及政府的财力投入，短短几年时间，就发生了翻天覆地的变化，商贾往来，交易繁荣，尤其是赶集日，周边的乡镇和邻近贵州、广西的乡镇群众也聚集在这里，市场的繁荣使牙屯堡成为了湘桂黔三省(区)的集贸重地。近年来，接边地区联合建立种养植基地8个，联合建立蔬菜合作协会7个，组织开展文化交流35次，跨省边界上正呈现出经济发展、社会和谐稳定的良好局面。

　　(六)文化共享，感情“联”谊

　　湘桂黔三省(区)交界处是我国最大的侗族聚居地，世世代代生活在这里的侗乡人民有着共同的生活习性，共同的文化爱好。我们充分利用这里丰富的侗族文化资源，定期开展一系列两地群众喜闻乐见的活动，促进边界地区人民的交流。去年10月18日，我们在坪坦乡坪坦村举行了中国(通道)第二届侗族芦笙文化艺术节，来自湘桂黔三省(区)边界近万名群众一起分享了此次盛会，通过举办芦笙精英大赛、原生态歌舞表演、鸟王争霸赛、传统体育竞技表演等形式拉近了两省边界群众的距离，“联”起了两地的交流沟通平台，“联”起了两地的深厚友谊，促进了两地的和谐稳定。今年春节，坪坦乡高上村利用举办“湘桂两省(区)边界篮球赛”的契机，联合两地边界党支部党员于鼓楼进行座谈，共商来年的发展计划，成功化解了与邻村山林纠纷。利用每年举行大戊梁歌会的契机，加强边界联谊。大戊梁歌会，不仅吸引了湘桂黔三省(区)上万名群众汇聚于此参加歌会，而且让牙屯堡镇充当了三省(区)的居民商品交易的集贸重地，同时也促进了各民族之间的文化交流，增进了民族团结。通道县每年利用这个良好契机，把维护边界地区社会稳定这一主题在歌会期间大力宣扬, 通过侗歌侗戏、出动宣传车、张贴横幅标语、散发宣传单、设置宣传牌等方式广泛宣传边界联防联调规章制度，提高参加歌会群众法律意识和水平；通过典型案例宣传，警示教育群众，起到打击少数、教育多数的目的。

　　三、当前存在的主要问题及建议对策

　　(一)当前存在的主要问题

　　尽管“三联”工作虽然取得了一定的成效，但与目前形势发展的要求相比，仍存在一些问题和不足：

　　1、重视程度不够。个别乡(镇)、村领导重视程度不够，工作没有摆上应有位置，致使联防联调工作虽有组织机构和完善的制度，但人员不够到位。往往遇到突发性跨界纠纷才想到联合调委会，造成很多小矛盾、小纠纷往往没有及时、妥善地去处理好。个别部门、乡镇对落实平安边界联检创建工作的意义和重要性认识不足，重视不够，影响了平安边界联检创建工作。

　　2、“三联”工作缺乏有力的经费支撑。“三联”工作是以双方诚信合作为基础的，按照工作规则，每年要开展多次活动，如联合排查梳理，联合调处跨界纠纷，召开年会等等，这些活动都需要一定的经费作保障。从现实情况来看，目前联合党支部和联合调委会以及边界联防组织还没有专项经费保障。基层司法所条件较差，人头办公经费不多，基层政府财政困难，加上调解案件不向当事人收费，因此长期缺乏必要的办公经费，工作积极性受到挫伤，从而制约了职能作用的充分发挥。平安边界联检工作每条线路每五年开展一次，由于时间间隔较久，在间隔段必须开展维护、协调等工作，在这期间必须投入大量的人力物力，但现情资金保障不到位，促使很多工作无法正常开展。

　　3、联防联调组织人员素质不高，工作不平衡。客观上由于联合调委会是一种松散联合型组织，调解人员素质参差不齐，有的年龄偏大，有的缺乏必要的法律专业知识，致使各联合调委会的工作很不平衡。

　　4、护林防火工作整体发展不平衡。森林资源管理有待加强，乱砍滥伐、乱捕滥猎、乱采滥挖的现象时有发生。

　　5、山林纠纷仍然是接边地区最大的不稳定因素。全县21个乡镇与毗邻的三省(区)六县32个乡镇、78个村接壤，边民居住紧密相连，山林田土插花交错，同饮一溪水、共烧一山柴的情况比比皆是，双方或多方管理的插花山600余亩。由于沟通协调力度不够，一些山林纠纷不能得到及时妥善解决，实际管业中，各自为政、以多欺少、以强凌弱、强抢蛮要的隐患未能完全杜绝。据不完全统计，全县尚有影响较大的省际未解决山林纠纷20余起。

　　6、矛盾纠纷信息交流迟滞。因省际接边地区，矛盾纠纷成因复杂、调处难度大，突发事件发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度等情况双方很难在第一时间全部掌握。可能会因为延误时机而产生不可逆转疑难纠纷的情况。矛盾纠纷排查调处机制不完善、处置同类型纠纷经验较少。省际矛盾纠纷排查调处机制不够完善，不能够适用全部矛盾纠纷，实际过程中会发现制度中的不足。

　　7、政策宣传不深。接边地区边远村组离行政中心较远，村治保组织和调解组织不能较好地发挥作用，平时开展法制宣传很少到达边远村组，村民法制意识比较淡薄，既不懂得用法律规范自己的行为，也不善于用法律保护自己的合法权益，往往采取最原始、最野蛮的武力斗争解决，很容易引发群体性事件。个别部门对平安边界联检创建活动宣传力度不够,导致部分群众对平安边界联检创建政策不够了解等。

　　(二)建议与对策

　　1、加强边界村寨的组织建设。一是采取下派党建指导员、第一书记等方式，切实加强边界地区的基层组织建设，切实增强边界基层组织的凝聚力、号召力、战斗力和维护社会稳定的能力。二是以方便群众、服务群众为目的，推广组织联建的成功经验，在一些边远村组，通过共同协商，组建联合支部、联合调委会等基层组织，在条件成熟的情况下，可以考虑建立乡镇与乡镇之间的联合组织，充分发挥联合组织在接边地区的职能作用。

　　2、进一步建立健全工作机制。一是建立健全领导工作责任制，实施“一把手”工程，确保工作有人管、有人抓、抓出成效。二是加强矛盾纠纷信息预警和交流机制。矛盾纠纷信息的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度要通过网络平台和信息体系及时通知对方。并及时报告同级党委政府。三是加强接边地区矛盾纠纷排查调处协作机制和建立典型案例例会分析机制。接边地区的县司法局、司法所和村级人民调解委员必须相互尊重，应主动配合，顾全大局，依法做好本方群众的教育引导工作。四是建立应急事务协调处理机制，加强在应对突发事件的应急信息共享、应急处置协作。为及时解决争议创造条件，对于重大案件要建立典型案例例会分析机制。

　　3、加强法制宣传。边界地区的社情相对复杂，村民法制意识比较淡薄。积极依法开展接邻边界法律法规宣传和联防活动，通过采取接边群众喜闻乐见多种宣传形式，有效提高边界地区群众的法制意识是当务之急。在开展法制宣传过程中不能流于形式，对于一些边远地区，应采取上门走访交流和调研座谈等方式，在宣传中切实帮助村民解决一批热点难点问题，推进边界地区联防工作规范化、制度化、常态化，努力提高联防工作成效。

　　4、强化联防协作。一是加强治安防控。组建边界治安巡防队伍，开展矛盾纠纷、治安状况等排查调处工作，加强流动人口管理，落实治安防控措施，完善治安防控预案，开展联防联控演练，提升应对治安事件、矛盾纠纷等的防控能力。二是进一步增强火灾预防与处置能力。要充分发挥边界联防组织“联防联心、团结互助”的作用，根据实际情况，科学制订扑救火灾应急预案，进一步规范火灾的联动处置程序，及时互通信息、互相支持、积极配合，不断提高协同扑火和查处火案的能力。三是进一步强化边界乡镇各部门、各接邻村寨的联防协作，形成工作合力，进一步妥善解决边界地区纠纷问题。要把调处纠纷作为维护边界稳定、增进睦邻友好的头等大事来抓，本着“实事求是、互利互让、尊重历史、面对事实”的原则，加强协商，妥善解决，促进边界地区安定团结、和谐稳定。四是加强联系沟通。要及时总结边界联防、行政区域界线联检和平安边界创建工作的经验，研究解决工作中遇到的困难和问题。

　　5、加大经费投入。一是加强“三联”工作经费保障，将“三联”工作经费纳入县级财政预算。“三联”经费应包括办公场所和办公设施配备经费、工作运转经费、办案补助经费、教育培训经费和激励基金等，对“三联”经费，财政部门应根据地域不同，人员多少和案件数量等指标，确定预算金额，纳入财政预算，直接下拔到各组织，专款专用；加强对专项经费使用的监督检查，乡、镇政府和村民委员会不得将“三联”经费挪作他用。二是要加大财政对行政区域界线联检和创建平安边界工作经费投入，将行政区域界线联检和平安边界创建工作纳入县级每年度财政预算，切实夯实边界地区的交通、技防、人防等措施，为行政区域界线联检和平安边界创建工作能常态化开展提供坚强保证。